Затраты и выгоды от использования регулирования для достижения климатических целей

Соединенные Штаты находятся на пути к сокращению выбросов углерода для решения проблемы глобального изменения климата. Остается открытым вопрос, будут ли будущие администрации и далее придерживаться подхода, основанного только на регулировании, к сокращению углеродного загрязнения, или страна примет более комплексный и экономически эффективный метод. Были преимущества от прошлого регулирования с точки зрения сокращения выбросов, но эти правила наложили бремя на более чем 450 миллиардов долларов. В расчете на одно домохозяйство эти действия привели к затратам на регулирование в размере более 3350 долларов США. В среднем сокращение производства на одну тонну обходится стране примерно в 34 доллара, но в будущем эта цифра, вероятно, возрастет.

Американский форум действий (AAF) обнаружил, что простое продление текущей политики регулирования обойдется стране в совокупности более чем в 1 триллион долларов к 2050 году. 300 млрд долларов в год и более 4,5 трлн долларов в совокупности (до 13 000 долларов на душу населения). Эти действия, несомненно, принесут пользу, но отраслевой, регулирующий подход к изменению климата потребует от будущих администраций десятилетий, чтобы провести правила через регулирующий процесс и суды, и это повлечет за собой огромные затраты при небольшой гибкости для штатов и регулируемые субъекты.

История регулирования выбросов парниковых газов

В отсутствие законодательного подхода к изменению климата администрация Обамы ввела не менее 50 постановлений, направленных на значительное сокращение выбросов парниковых газов (ПГ).От снижения выбросов парниковых газов на 122 000 тонн в год (стандарты эффективности для «Комплектов потолочных вентиляторов») до сокращения на 265 миллионов тонн (План чистой энергии (CPP)), администрация активно пытается сократить выбросы парниковых газов в стране за счет процесс регулирования, часто являющийся предметом юридических баталий. Планируется, что пять крупнейших правил по выбросам парниковых газов, включая План чистой энергии, сократят выбросы парниковых газов на 739 миллионов метрических тонн в год.

Регулирование

Агентство

Годовое сокращение выбросов парниковых газов (в тоннах)

План чистой энергии

2017-2025 Стандарты КАФЕ

2012-2016 Стандарты КАФЕ

Фаза II: Стандарты для большегрузных автомобилей

Эффективность кондиционеров и обогревателей

Общий:

739 миллионов тонн

Хотя эти сокращения весьма значительны, они далеки от рекомендуемых Межправительственной группой экспертов по изменению климата (МГЭИК) сокращений (80 процентов по сравнению с уровнями 1990 года) для удержания роста средней глобальной температуры на уровне менее 2 градусов Цельсия. По данным Агентства по охране окружающей среды (EPA), в настоящее время США ежегодно выбрасывают примерно 6,8 миллиарда метрических тонн парниковых газов, и для достижения цели МГЭИК потребуется сократить этот показатель до 1,28 миллиарда. В политических целях администрация Обамы и другие сторонники регулирования выбросов парниковых газов используют 2005 базисный год (максимум выбросов в США пришелся на 2005 г.), поскольку это более мягкая цель, чем базовый 1990 год. Платформа Демократической партии 2016 года, а также ее кандидат в президенты, секретарь Хиллари Клинтон, поддержали 80-процентное сокращение по сравнению с уровнем 2005 года, что потребует ежегодных выбросов всего в 1,48 миллиарда тонн.

Регулирование, которое применялось до сих пор, требовало значительных затрат. Действия президента Обамы по выбросам парниковых газов, измеряемые в чистых приведенных затратах, составляют 457,3 миллиарда долларов (более 3350 долларов на домохозяйство). На этом рисунке также используется нижняя оценка последних стандартов выбросов парниковых газов для большегрузных автомобилей и двигателей. Включая более высокую оценку, общие затраты превышают 525 миллиардов долларов.Агентство по охране окружающей среды несет ответственность за 283 миллиарда долларов из этой суммы, но Министерство энергетики (DOE) также потребовало затрат в размере 173 миллиардов долларов за счет более жестких стандартов эффективности. К 31 октября 2016 года администрация Обамы завершила разработку тридцати «экономически значимых» стандартов Министерства энергетики по сравнению с десятью вместе взятыми администрациями Буша и Клинтона. Конечным результатом этих правил является то, что каждая уменьшенная тонна парниковых газов создает в среднем 34,44 доллара в виде нормативного бремени, оплачиваемого американцами. Для сравнения, EPA предоставляет информацию об одной тонне выбросов: автомобиль, которым управляют в течение года, выбрасывает 4,8 метрических тонны CO2. В целом выбросы на душу населения в Америке составляют 16,4 тонны CO2 в год.

Последствия этого нормативного бремени вызывают вопрос: во что это обойдется, если будущие президенты продолжат проводить регулирование в качестве предпочтительного метода сокращения выбросов? Существуют ли более эффективные стратегии борьбы с загрязнением? Обещанная нацией цель выбросов на 26–28 процентов ниже уровня 2005 года к 2025 году, а действующее законодательство (и предлагаемые) правила позволяют США добиться к 2025 году сокращения лишь примерно на 13 процентов по сравнению с уровнями 2005 года. для достижения этой цели или любой цели, выходящей за рамки парижской цели.

Бремя регулятивного подхода

Чтобы оценить затраты на регулятивный подход, AAF оценивает три различных сценария. Первый основан на прогнозах выбросов «Расширенной политики» Управления энергетической информации (EIA)[2]. Расширенные политики — это расширение или расширение законов и нормативных актов, которые в настоящее время действуют в США, но срок действия которых, как ожидается, истечет в базовой версии. Второй сценарий представляет собой сценарий «жестких правил», который предполагает, что EPA будет регулировать источники выбросов таким же образом, как и их рекомендации по снижению выбросов (выбросы на полигонах, более строгая топливная экономичность транспортных средств, различные методы ведения сельского хозяйства и т. д.).Третий сценарий предполагает, что сокращение выбросов на 80% к 2050 году возможно с помощью регулирования, и что эти правила обеспечат линейное сокращение выбросов. Эти сценарии основаны на прогнозе выбросов парниковых газов AAF, полученном из прогноза выбросов CO2 в результате использования энергии EIA.

Если предположить, что нормативные акты смогут соответствовать экономической эффективности прошлых нормативных актов по затратам на сокращение выбросов за тонну (34,44 долл. США), нормативное бремя каждого сценария (не считая 457,3 млрд долл. текущего бремени законодательства) будет следующим: :

Бремя расширенной политики (млрд.)

Бремя строгих правил (млрд.)

Бремя сокращения на 80 процентов (млрд.)

Хотя это бремя может показаться довольно большим, на самом деле оно оптимистично. Есть много способов, которыми человек может уменьшить свой углеродный след, и преимущества каждого метода одинаковы независимо от того. Чего нельзя сказать о затратах. Преимущества использования более эффективных ламп накаливания или использования вентилятора вместо кондиционера могут быть такими же, как при покупке гибридного автомобиля, но затраты сильно отличаются. Ожидается, что регулирующие органы в первую очередь будут использовать наименее затратные методы борьбы с загрязнением, поскольку это удерживает предполагаемые выгоды на уровне бремени или ниже его. Тем не менее, существуют конечные сокращения, которые могут быть достигнуты с низкими затратами, и достижение гораздо более важной цели по сокращению выбросов также потребует применения более дорогостоящих методов сокращения выбросов.

Фактические затраты на борьбу с загрязнением, связанные с такой политикой, определить трудно. Хотя существуют оценки капитальных затрат и инвестиций, необходимых для реализации конкретных путей к 80-процентной декарбонизации, немногие оценивают нормативное бремя. Однако вместо оценки регулятивного бремени можно оценить преимущества которые будут использоваться для оправдания этих бремен.До сих пор регулирующие органы часто сталкивались с бременем, которое примерно равно предполагаемым выгодам или близко к ним с точки зрения затрат на соблюдение по сравнению с социальной стоимостью углерода (SCC). Однако при сравнении внутренних выгод от SCC с внутренними затратами последние часто превышают первые. С этой целью AAF создала оценку бремени, предполагая, что будущее бремя регулирования будет равно SCC (стандартная ставка дисконтирования в размере 3 процентов). SCC увеличивается каждые пять лет, что позволит ввести более строгие правила, учитывающие растущие затраты на борьбу с выбросами. При таком допущении нагрузки будут следующими:

Бремя расширенной политики (млрд.)

Бремя строгих правил (млрд.)

Бремя сокращения на 80 процентов (млрд.)

Подумайте, что означают 4,5 триллиона долларов для многих американцев. Расходы на регулирование должны нести какое-то лицо, и обычно это потребитель в виде более высоких цен. Как AAF подробно рассказывала в прошлом, даже регулирующие органы часто признают, что потребители часто платят за стоимость регулирования. Например, средний человек ежегодно платит на 100 долларов больше расходов на медицинское страхование из-за регулирования, а новый автомобиль будет стоить 3100 долларов дороже из-за правил эффективности. После 4,5 трлн долларов дополнительного нормативного бремени потребители могут ожидать, что они будут платить больше за энергию, товары для дома и множество других товаров и услуг. Стоимость использования автомобиля вырастет более чем на 300 долларов в год к 2050 году, если затраты на сокращение выбросов в соответствии с регулированием CAFE останутся неизменными. Весь набор бремени, необходимого для сокращения выбросов на 80 процентов за счет регулирования, в конечном итоге обойдется среднему американцу в 10 300 долларов в период с 2017 по 2050 год.

Это бремя будет примерно соответствовать капитальным вложениям, необходимым для 80-процентной декарбонизации к 2050 году. В недавнем документе Национального бюро экономических исследований (NBER) профессора Джеффри Хила чистые капитальные затраты на 80-процентное сокращение оцениваются в 1,3 триллиона долларов. до 5,3 трлн долларов.

Потенциальные преимущества

До сих пор в этой статье основное внимание уделялось бремени, но у правил есть и преимущества. В идеале регулирование должно корректировать провалы рынка. Такие неудачи происходят, когда у загрязнителя есть стимулы загрязнять окружающую среду, чтобы минимизировать затраты, но затраты других от ущерба от его загрязнения превышают сэкономленную ими стоимость. При таком сценарии регулирование может принести больше экономической выгоды, чем затраты на их бремя. В идеале, все правила должны обеспечивать это. Тем не менее, это не всегда так. AAF проанализировала образец нормотворчества Министерства энергетики, и все, кроме одного, привели к большему количеству затрат, чем заявленные выгоды от выбросов парниковых газов. Во всех правительственных учреждениях при администрации Обамы существовало 24 правила, согласно которым затраты превышали выгоды. Регулирующие органы часто полагаются на потребительские сбережения и «сопутствующие выгоды», чтобы оправдать регулирование, которое несет больше бремени, чем пользы.

Если будущие администрации будут продолжать использовать этот подход, они, вероятно, будут использовать сокращения оксидов азота (NOx), озона и твердых частиц (ТЧ) для обоснования нагрузок, которые превышают оценки AAF, основанные на SCC. Многие источники выбросов ПГ, такие как двигатели внутреннего сгорания для автомобилей и электростанции, работающие на ископаемом топливе, производят ТЧ и NOx. По оценкам, пять крупнейших правил EPA (CPP, стандарты CAFE 2012 и 2017 годов, а также старые и новые правила для большегрузных автомобилей) сократят выбросы PM и NOx на 1,3 миллиона тонн. Согласно анализу агентства, это принесло невероятные выгоды. К 2030 году EPA прогнозирует, что основанный на ставках подход к его CPP добавит 20 миллиардов долларов в виде выгод от выбросов парниковых газов, но до 31 миллиарда долларов в виде сопутствующих выгод, в основном за счет «уменьшения воздействия PM»._2.5 и озон». Как правило, сопутствующие выгоды превышают прирост социального благосостояния от целевого показателя (CO2) регулирования.

Используя пример этих пяти правил, в среднем каждые 35 370 тонн сокращения выбросов ПГ соответствуют одной тонне сокращения выбросов PM или NOx. Средняя выгода от прошлых правил на тонну сокращений PM или NOx составила примерно 185 000 долларов.Это означает, что 80-процентное сокращение выбросов ПГ может также сократить выбросы 5,5 млн тонн PM или NOx (32-процентное сокращение годовых выбросов), что принесет более 1 триллиона долларов в виде выгод от чистого воздуха (при условии постоянных коэффициентов и значений). Если регулирующие органы продолжат свою прошлую практику использования сопутствующих выгод для оправдания бремени сверх льгот SCC, то это позволит регулирующим органам увеличить бремя потенциально еще на 1 триллион долларов и по-прежнему считаться чистой выгодой на бумаге.

Однако следует признать, что получение этих преимуществ не гарантируется. SCC, например, получен в результате моделирования глобальных экономических тенденций. Мало того, что выгоды от SCC напрямую не возвращаются теми, кто несет расходы по сокращению выбросов, но они также основаны на предположении, что другие страны не будут увеличивать выбросы по мере того, как США сокращают выбросы (концепция, известная как утечка углерода). Например, сокращение потребления ископаемого топлива в США может привести к падению цен в других странах и увеличению их потребления, что сведет на нет предполагаемые выгоды для климата.

Сопутствующие выгоды также вызывают споры при анализе регулирующего воздействия, поскольку они не связаны напрямую с регулированием, которое они обосновывают. В результате некоторые считают, что сопутствующие выгоды могут учитываться дважды, поскольку выгода для конкретной стороны уже может быть охвачена другим нормативным актом. Регулирующие органы также сталкиваются с критикой за использование упрощенных методов расчета сопутствующих выгод, которые предполагают наличие дополнительных выгод от сокращения выбросов PM и NOx, даже несмотря на то, что страна уже добилась необходимого сокращения этих загрязняющих веществ. Другими словами, этот воздух по закону уже является «чистым» для PM и NOx, но регулирующие органы заявляют о дополнительных преимуществах при регулировании выбросов парниковых газов. В частности, они утверждают, что каждая тонна сокращения приносит одинаковую пользу, независимо от того, насколько чист воздух — даже если уровень загрязнения ниже установленного законом порога.

Соединенные штаты.безусловно, получат некоторые выгоды от правил, направленных на сокращение выбросов парниковых газов, но текущие методы расчета этих выгод могут преувеличивать выгоды и вести к бремени, которое создает, а не корректирует, провал рынка.

Особые правила и связанные с ними проблемы

Приведенные выше утверждения предполагают, что такой подход к регулированию выбросов даже возможен (как технически, так и юридически). Оспаривание постановлений в суде — обычное дело, но со стороны Верховного суда было необычным шагом приостановить действие постановления до того, как оно дошло до суда высшей инстанции — как это произошло с Планом чистой энергии. Если предполагается, что План чистой энергии является законным, какие другие правила, вероятно, будут применяться для сокращения выбросов парниковых газов?

Если бы будущие администрации попытались использовать существующие правила в качестве ориентира для достижения 80-процентного сокращения, это могло бы принять следующую форму (предполагая, что расходы на борьбу с загрязнением воздуха составляют 34,44 доллара США):

Сложность достижения 80% цели за счет регулирования

Регулирование

Годовые расходы

Процент от цели 80%

CPP с трехкратной экономией углерода