Управление глобальным изменением климата: поиск эффективности и универсальности

Страны стремятся удержать рост глобальной средней температуры значительно ниже 2°C и, по возможности, 1,5°C в соответствии с рекомендациями ученых. Однако их коллективных обязательств по сокращению выбросов далеко не достаточно. Какие усилия и споры привели планету к этому кризису? (Скачать PDF) (Посмотреть все аналитические записки «Все еще только одна Земля»)

Мари Луоми (доктор философии) 8 декабря 2020 г.
Поделиться этой страницей:

После десятилетий роста глобальных выбросов парниковых газов (ПГ) средняя глобальная температура поднялась на 1,1°C по сравнению с доиндустриальной эпохой. 2010-е годы стали самым жарким десятилетием за всю историю наблюдений. По данным Germanwatch, за последние 20 лет в результате экстремальных погодных явлений погибло около 500 000 человек и было потеряно 3,5 триллиона долларов США. Продолжительные периоды сильной жары в Азии и Европе и лесные пожары в Австралии и Северной Америке в последние годы нанесли серьезный ущерб. Страны страдают от повторяющихся стихийных бедствий, усугубляемых изменением климата, включая тропические штормы и муссонные дожди. Повышение уровня моря угрожает средствам к существованию и целым обществам в низменных районах и малых островных государствах. В нестабильных государствах изменение климата усугубляет вынужденную миграцию и отсутствие продовольственной безопасности.

В 2015 году правительства приняли Парижское соглашение, договорившись удерживать рост глобальной средней температуры «намного ниже 2°C» и, по возможности, 1,5°C.По оценкам Программы ООН по окружающей среде, для достижения этой цели выбросы должны сократиться в пределах от четверти до менее чем половины текущего уровня в течение следующего десятилетия (UNEP, 2019). Но коллективные обязательства стран по сокращению выбросов по-прежнему далеки от достаточных: в случае их выполнения это приведет к повышению температуры более чем на 3 °C с разрушительными последствиями как для экосистем, так и для людей (UNEP, 2019).

Концентрация углекислого газа в атмосфере в Мауна-Лоа, Гавайи: 1959–2019 гг.

Источник: Лаборатория исследования системы Земли NOAA.

Создание многостороннего режима

Хотя изменение климата не было в повестке дня Стокгольмской конференции по окружающей человека среде, всего семь лет спустя на Всемирной климатической конференции Всемирной метеорологической организации (ВМО) 1979 г. ученые определили сжигание ископаемого топлива, обезлесение и изменения в землепользовании как движущие силы повышения концентрации углекислого газа в атмосфере и, следовательно, изменения климата. Они предсказали, что глобальные последствия будут видны к концу 20-го века, и призвали к глобальному сотрудничеству, включая помощь развивающимся странам в лучшем понимании этой проблемы.

Этот призыв к глобальному ответу был оправдан. Поскольку атмосфера не знает границ, изменение климата является «всеобщей проблемой». Однако возложение ответственности за выбросы ПГ с течением времени и между странами оказалось затруднительным. Фактически, большая часть международной политики в области изменения климата в последние десятилетия вращалась вокруг этого центрального вопроса.

В Париже мы видели много революций. Совершена самая красивая, самая мирная революция, климатическая революция.

Франсуа Олланд, бывший президент Франции, 12 декабря 2015 г.

Две темы пересекаются в истории управления глобальным изменением климата. Один из них заключается в том, как различать обязанности стран по реагированию на вызов.Другой — это поиск динамичного механизма, который был бы достаточно эффективным с научной точки зрения и поощрял бы достаточное участие крупнейших источников выбросов, а также обеспечивал бы всеобщее участие.

От конвенции к протоколу: принципы и распределение бремени

В 1988 г. ВМО и ЮНЕП учредили Межправительственную группу экспертов по изменению климата (МГЭИК), которой было поручено предоставлять политикам регулярные научные оценки текущего состояния знаний об изменении климата. Его Первый оценочный отчет в 1990 году обеспечил научную основу для переговоров по Рамочной конвенции ООН об изменении климата (РКИК ООН) (Zillman, 2009), к чему Генеральная Ассамблея ООН призвала в резолюции 45/212 позднее в том же году.

РКИК ООН поставила цель «стабилизировать концентрацию ПГ в атмосфере на уровне, исключающем опасное антропогенное вмешательство в климатическую систему» ​​(Статья 2). Его принятию в 1992 г. и вступлению в силу в 1994 г. способствовало отсутствие каких-либо юридически обязывающих целей по сокращению выбросов ПГ и намеренно двусмысленные формулировки (Gupta, 2014). Тем не менее, конвенция требовала от Сторон, включенных в приложение I (сорок промышленно развитых стран и стран с переходной экономикой), к 2000 году сократить свои выбросы парниковых газов до уровня 1990 года. Кроме того, промышленно развитые страны согласились оказывать финансовую и иную поддержку развивающимся странам в борьбе с изменением климата. Принцип «общей, но дифференцированной ответственности» (CBDR) стал основой РКИК ООН. Он признает, что все государства несут общую ответственность по решению проблемы изменения климата, но не несут одинаковой ответственности. Однако, хотя страны согласились, что «развитые страны должны взять на себя инициативу», они разошлись во мнениях относительно того, было ли это связано с их исторической ответственностью, или их более сильными возможностями, или и тем, и другим (Biniaz, 2016, 40).

РКИК ООН также позволила принять протокол с юридически обязывающими обязательствами.Переговоры с этой целью начались на первом совещании Конференции Сторон (КС) в 1995 году. Два года спустя правительства приняли Киотский протокол, устанавливающий количественные ограничения на выбросы развитых стран с временными рамками. Ожидалось, что в течение первого периода действия протокола (2008–2012 гг.) развитые страны коллективно сократят свои выбросы в среднем на 5,2% по сравнению с уровнями 1990 года.

Для вступления протокола в силу потребовалось более семи лет, поскольку его должны были ратифицировать 55 стран, на долю которых приходится 55% общих выбросов парниковых газов в странах Приложения I. Тем временем правительствам пришлось разработать подробный свод правил, в том числе для трех новых «механизмов гибкости» для торговли и компенсации выбросов. Этот свод правил, известный как Марракешские соглашения, был принят в 2001 году. Однако Соединенные Штаты, крупнейший исторический эмитент в мире и влиятельный участник разработки протокола, отказались от договора. Президент США Джордж Буш выразил обеспокоенность тем, что, поскольку развивающиеся страны, такие как Китай, не должны сокращать свои выбросы, они получат несправедливое экономическое преимущество.

Киото был очень важным политическим сигналом […] К сожалению, он не имел полной силы, потому что США не присоединились к нему… Этот отказ окрасил все последующее.

Майкл Заммит Кутахар, исполнительный секретарь РКИК ООН, 1995–2002 гг.

Киотский протокол — это инструмент, ориентированный на смягчение последствий, «сверху вниз»: он предписывает абсолютный предел выбросов, который должен быть разделен между развитыми странами. Однако, несмотря на то, что они ответственны за три четверти исторических кумулятивных выбросов, к началу 2000-х годов на развитые страны приходилось только половина глобальных годовых выбросов ПГ, в то время как выбросы в развивающихся странах росли в два раза быстрее (Baumert et al., 2005). Однако из-за противодействия развивающихся стран в Киотском протоколе отсутствовали ссылки даже на добровольные обязательства сторон, не включенных в приложение I (Bettelli et al., 1997).

Долгосрочные совместные действия и появление обещаний и проверок

По мере развития 2000-х годов мир все больше осознавал необходимость повышения амбициозности развитых стран при одновременном сокращении выбросов развивающихся стран. Негативные последствия изменения климата стали ощущаться во всем мире. В Третьем оценочном отчете МГЭИК в 2001 г. отмечалось «уменьшение ледников, таяние вечной мерзлоты, более позднее замерзание и более раннее вскрытие льда на реках и озерах, […] сокращение популяций некоторых растений и животных и более раннее цветение деревьев, появление насекомых и откладывание яиц у птиц». Год спустя в Декларации министров, принятой на КС 8 в Нью-Дели, признавалось, что «изменение климата может поставить под угрозу будущее благополучие, экосистемы и экономический прогресс во всех регионах», но особенно в наименее развитых странах и малых островных развивающихся государствах.

Режиму необходимо было определить «варианты будущего сотрудничества таким образом, чтобы отражать весь спектр интересов» (Aguilar et al., 2005). К ним относятся адаптация к негативным последствиям изменения климата в развивающихся странах, а также поддержка их усилий по смягчению последствий и адаптации, в частности финансирование, передача технологий и наращивание потенциала. РКИК ООН уже провела обсуждения, посвященные адаптации и поддержке, и учредила Адаптационный фонд, финансируемый за счет части поступлений от Киотского протокола, компенсирующих доходы. Однако страны, не включенные в Приложение I, по-прежнему рассматривали юридически обязывающие количественные цели по сокращению выбросов в качестве ограничения своего развития.

Еще до того, как Киотский протокол вступил в силу, внимание было обращено на вопрос о том, что произойдет, когда в 2012 г. истечет первый период Киотского протокола. основное внимание уделялось второму периоду обязательств по Киотскому протоколу, а другое — долгосрочным совместным действиям в рамках РКИК ООН, в которые могут входить Соединенные Штаты и другие страны, не ратифицировавшие протокол.Для последнего в Балийском плане действий изложены тематические «строительные блоки», включая смягчение последствий, адаптацию, технологии и финансы. В нем также содержится первая официальная ссылка на «потери и ущерб», связанные с последствиями изменения климата, — вопрос, особенно важный для малых островных государств. Потери и ущерб возникают, когда последствия изменения климата больше нельзя предотвратить с помощью мер по адаптации или избежать с помощью глобальных сокращений выбросов. Они могут быть вызваны медленными событиями, такими как повышение уровня моря, или экстремальными погодными явлениями, такими как ураганы.

Центральной темой дискуссий был вопрос о том, должны ли некоторые развивающиеся страны «перейти» к более обязывающим формам обязательств. В Балийском плане действий впервые использовались слова «развитый» и «развивающийся» вместо ссылок на Приложения (Appleton, et al. 2007). Предложения о том, как можно переопределить дифференциацию, включали различные критерии, такие как развивающиеся возможности стран или экономическое развитие, которые можно было бы измерить через валовой внутренний продукт (ВВП) или выбросы на душу населения. Многие развивающиеся страны, особенно более богатые, не соглашались с таким подходом, подчеркивая историческую ответственность. Другие были обеспокоены тем, что страны Приложения I отступят от своих существующих обязательств (Akanle, 2008).

Возлагались большие надежды на Копенгагенскую конференцию по изменению климата 2009 года, на которой предполагалось принять новое соглашение. В дополнение к этой задаче в Четвертом оценочном отчете МГЭИК сделан вывод, что «потепление климатической системы не вызывает сомнений», а продолжающиеся выбросы повысят «вероятность серьезных, всеобъемлющих и необратимых последствий для людей и экосистем».

К началу конференции стороны не были близки к соглашению, и управление сложной повесткой дня прозрачным и инклюзивным образом стало довольно сложной задачей. Представители высокого уровня, включая глав государств, ведущих экономик и коалиций достигли соглашения за закрытыми дверями.Тем не менее, когда соглашение было представлено на пленарном заседании, ряд развивающихся стран, которые чувствовали себя исключенными из этого процесса, заблокировали его официальное принятие. В результате конференция лишь «приняла к сведению» Копенгагенское соглашение.

Соглашение, основанное на подходе «обязательства и пересмотра», включало два приложения для Сторон, включенных в Приложение I и не включенных в Приложение I, с указанием их количественных целей по сокращению выбросов в масштабах всей экономики на 2020 год и соответствующих национальным условиям мер по смягчению последствий, соответственно. Соглашение не имело юридической силы, не имело долгосрочной цели по глобальным выбросам и не имело механизма для обеспечения того, чтобы национальные обязательства соответствовали достаточно амбициозным глобальным сокращениям выбросов. Восприятие стран в отношении дифференциации и позиций по смягчению последствий и финансированию все еще были слишком далеки друг от друга и были омрачены финансовым кризисом 2008 года, чтобы можно было добиться более сильных результатов.

Хотя Копенгагенское соглашение обычно описывается как низшая точка в истории РКИК ООН, оно имеет несколько важных наследий. В нем была поставлена ​​цель в размере 100 миллиардов долларов США в год для финансирования борьбы с изменением климата, мобилизованного развитыми странами для развивающихся стран, которая должна быть достигнута к 2020 году. В нем содержались обязательства развитых и развивающихся стран по смягчению последствий. В соглашении также содержались ссылки на ограничение глобального потепления до 2°C или 1,5°C. Наконец, этот опыт также привел к усилению внимания к прозрачности и инклюзивности. Благодаря подходу к обязательствам «снизу вверх» он также заложил основу для Парижского соглашения.