Что такое сенатский флибустьер и что нужно для его устранения?

20 января 2021 года в Брукингсе состоялись дебаты о достоинствах мер по реформе борьбы с флибустьером. Щелкните здесь, чтобы посмотреть запись мероприятия, на котором Ричард Аренберг, директор Центра американской политики и политики Таубмана в Университете Брауна, выступал за сохранение флибустьерских и Доцент Техасского университета в Эль-Пасо Карлос Альгара выступал за его устранение.

Жизненно важные

Правило о закрытии Сената, которое требует, чтобы 60 членов прекратили дебаты по большинству тем и перешли к голосованию, может создать крутой барьер для политической повестки дня любого будущего президента. Голоса с обеих сторон призывают к реформам перед лицом партизанского тупика, и хотя перемены могут быть возможны теперь, когда демократы контролируют Конгресс и Белый дом, сложная динамика в Сенате сделает эту битву тяжелой.

У Сената есть ряд вариантов ограничения использования флибустьеров, в том числе путем создания нового прецедента, изменения самого правила или введения ограничений на его использование.

Президент Джо Байден выразил некоторую открытость к этой идее, в зависимости от того, насколько обструктивными станут республиканцы в Конгрессе, но в конечном итоге Сенат должен запустить процесс.

Использование правила закрытия Сената стало гораздо более распространенным в 21 веке. За последние два десятилетия было подано больше ходатайств о закрытии дела, чем за 80 лет до этого.

Пристальный взгляд

Всего через несколько недель после президентства Джо Байдена становится ясно, что он сталкивается со значительными препятствиями в реализации своей программы в Конгрессе. Правило закрытия Сената, которое требует 60 голосов, чтобы прекратить дебаты по большинству мер, вероятно, является самым большим препятствием. Большинство демократов в Сенате основано на решающем голосовании вице-президента Камалы Харрис, и даже процесс организации сенатских комитетов увяз в дебатах о том, попытаются ли демократы ликвидировать законодательный флибустьер в первые недели 117-го созыва. Конгресс. Хотя у демократов есть несколько процедурных вариантов обхода флибустьеров, которые более подробно обсуждаются ниже, дебаты о том, следует ли сохранить эту процедуру, вероятно, останутся в центре внимания, поскольку законодатели работают над решением ряда проблем, стоящих перед страной.

Откуда взялся флибустьер?

Хотя наше понимание Сената как более медленного, более совещательного органа, чем Палата представителей, восходит к Конституционному конвенту, флибустьер не был частью первоначального видения Сената основателями. Скорее, его появление стало возможным в 1806 году, когда Сенат — по совету вице-президента Аарона Берра — удалил из своих правил положение (официально известное как предыдущее предложение по вопросу), позволяющее простому большинству голосовать по основному вопросу. обсудили. Это решение не было стратегическим или политическим — это было просто хозяйственное дело, поскольку Сенат использовал это предложение нечасто и имел в своем распоряжении другие предложения, которые делали то же самое.

Затем флибустьеры стали обычным явлением в деятельности Сената как в преддверии, так и после Гражданской войны. Лидеры сената от обеих партий пытались, но безуспешно, запретить пиратов на протяжении всего XIX века. Оппоненты просто обрушат предложение о запрете флибустьеров. В 1917 году в рамках дебатов по поводу предложения вооружить американские торговые суда, поскольку США готовятся вступить в Первую мировую войну, палата приняла первую версию своего правила закрытия: оно позволяло двум третям всех сенаторов, присутствующих и голосующих, завершить дебаты о «любой ожидаемой мере». В ближайшие десятилетия в правило последовало несколько изменений. Совсем недавно, в 1975 году, количество голосов, необходимое для прекращения рассмотрения законодательных вопросов, было сокращено до трех пятых (или 60, если Сенат находится в полном составе). В 1979 и 1986 годах Сенат еще больше ограничил дебаты после того, как Сенат закрыл незавершенное дело.

Следовательно, по многим вопросам в Сенате дебаты могут быть прекращены только в том случае, если это поддержат не менее 60 сенаторов. (Однако это не всегда так, и ниже мы увидим несколько последовательных контрпримеров.) Хотя правила Сената по-прежнему требуют простого большинства для фактического принятия законопроекта, некоторые процедурные шаги на этом пути требуют квалифицированного большинства в 60 голосов, чтобы завершить дебаты по этому вопросу. счета.

Как изменилось использование флибустьера с течением времени?

Не существует идеального способа измерить частоту использования флибустьеров с течением времени. Сенаторы не обязаны официально регистрировать свое возражение против прекращения дебатов до тех пор, пока предложение о закрытии не будет вынесено на голосование. Если лидеры Сената знают, что по крайней мере 41 сенатор планирует выступить против предложения о закрытии по данной мере или предложению, они часто предпочитают не планировать его рассмотрение в зале. Но количество поданных ходатайств о закрытии является полезным косвенным показателем для измерения флибустьеров, и, как мы видим ниже, количество таких ходатайств значительно увеличилось в 20-м и 21-м веках.

Как Сенат теперь обходит флибустьеров?

У сенаторов есть два варианта, когда они хотят проголосовать за меру или предложение. Чаще всего лидер большинства (или другой сенатор) добивается «единогласного согласия», спрашивая, не возражает ли кто-либо из 100 сенаторов против прекращения дебатов и перехода к голосованию. Если возражений не последовало, Сенат приступает к голосованию. Если лидер большинства не может заручиться согласием всех 100 сенаторов, лидер (или другой сенатор) обычно подает ходатайство о закрытии, для принятия которого затем требуется 60 голосов. Если менее 60 сенаторов — подавляющее большинство в палате — поддерживают закрытие, тогда мы часто говорим, что мера была сорвана.

Хотя большая часть дел Сената теперь требует подачи ходатайств о закрытии, есть несколько важных исключений. Один касается выдвижения кандидатур на должности в исполнительной власти и на должности федеральных судей, по которым, благодаря двум процедурным изменениям, принятым в 2013 и 2017 годах, для прекращения дебатов требуется только простое большинство. Второй включает в себя определенные виды законодательства, для которых Конгресс ранее закрепил в законе специальные процедуры, ограничивающие количество времени для обсуждения. Поскольку в этих случаях на дебаты отводится определенное количество времени, нет необходимости использовать закрытие, чтобы прекратить дебаты. Возможно, самым известным и наиболее последовательным примером этого являются специальные бюджетные правила, известные как процесс согласования бюджета, которые позволяют простым большинством голосов принимать определенные законопроекты, регулирующие расходы и положения о доходах, тем самым запрещая флибустьерство.

Как на самом деле будет работать устранение пирата?

Самый простой способ устранить флибустьера — это официально изменить текст правила 22 Сената, правила закрытия, которое требует 60 голосов для прекращения дебатов по законодательству. Вот в чем загвоздка: для прекращения дебатов по резолюции об изменении постоянных правил Сената требуется поддержка двух третей присутствующих и голосующих членов.В отсутствие значительного двухпартийного большинства в Сенате, выступающего за ограничение права на дебаты, формальное изменение Правила 22 крайне маловероятно.

Более сложным, но более вероятным способом запретить флибустьера было бы создание нового прецедента в Сенате. Прецеденты палаты существуют наряду с ее формальными правилами, чтобы дать дополнительное представление о том, как и когда ее правила применялись определенным образом. Важно отметить, что этот подход к пресечению пиратства — в просторечии известный как «ядерный вариант» и более формально как «реформа посредством постановления» — может при определенных обстоятельствах применяться при поддержке лишь простого большинства сенаторов.

Ядерный вариант использует тот факт, что новый прецедент может быть создан сенатором, поднявшим вопрос по порядку ведения заседания или заявившим о нарушении правила Сената. Если председательствующий (обычно член Сената) соглашается, это постановление создает новый прецедент. Если председательствующий не согласен, другой сенатор может обжаловать решение председателя. Если большинство Сената проголосует за отмену решения председателя, то новым прецедентом становится решение, противоположное решению председателя.

И в 2013, и в 2017 году Сенат использовал этот подход, чтобы уменьшить количество голосов, необходимых для прекращения дебатов по кандидатурам. Лидер большинства использовал два не подлежащих обсуждению предложения, чтобы выдвинуть соответствующие кандидатуры, а затем поставил вопрос о том, что голосование по закрытию проводится большинством голосов. Председательствующий вынес решение против порядка ведения заседания, но его решение было отменено по апелляции, что, опять же, требовало только большинства в поддержку. В общем, следуя правильным шагам в конкретных парламентских обстоятельствах, простое большинство сенаторов может установить новую интерпретацию правила Сената.

Какие есть способы модифицировать флибустьера, не удаляя его полностью?

Сенат также мог бы ослабить флибустьера, не уничтожая его полностью.Большинство в Сенате могло бы взорвать «мини-ядерную бомбу», которая запрещает флибустьеров по определенным предложениям, но в остальном оставляет нетронутым правило 60 голосов. Например, большинство в Сенате может помешать сенаторам обрушить предложение, использованное для вызова законопроекта к началу работы (известное как предложение о продолжении). Это сохранило бы право сенаторов препятствовать принятию законопроекта или поправки, но устранило бы препятствие квалифицированного большинства для начала обсуждения законодательной меры.

Второй вариант нацелен на так называемое правило Берда, особенность процесса согласования бюджета. Эти законопроекты сыграли решающую роль в принятии важных политических изменений, включая недавний Закон о доступном медицинском обслуживании в 2010 году и Закон о сокращении налогов и занятости в 2017 году. ограничивает содержание законопроекта и требует 60 голосов для его отмены. Поскольку беспартийный парламентарий Сената играет важную роль в консультировании по поводу того, соответствуют ли положения правилу Берда, некоторые сенаторы предложили ослабить силу правила Берда, нацелившись на парламентария. Такой подход ослабил бы флибустьера, поскольку партии большинства было бы легче втиснуть больше своих приоритетов в законопроект о примирении (для принятия которого затем требуется только простое большинство). Например, партия большинства может выбрать парламентария, который более склонен рекомендовать более слабое соблюдение правила Берда, и, действительно, существует некоторая история применения парламентарием правила Берда, влияющего на его или ее назначение. В качестве альтернативы председательствующий в палате сенатор (или вице-президент, если он или она выполняет эту функцию) может игнорировать совет, данный ему или ей парламентарием, что подрывает эффективность правила Берда.

Кроме того, дискуссии среди сенаторов-демократов во главе с сенатором Джеффом Меркли (штат Орегон) выявили другие идеи, направленные на снижение частоты флибустьеров, затруднив сенаторам использование этой тактики, в том числе требуя от сенаторов, выступающих против мера физического присутствия в зале, чтобы предотвратить окончание дебатов.

Насколько вероятно, что мы увидим смену флибустьера в 2021 году?

Завоевав большинство в обеих палатах Конгресса и Белом доме, демократы выполнили одно необходимое условие флибустьерской реформы: единый партийный контроль над Вашингтоном. При разделенном партийном правительстве большинство в Сенате мало что выиграет от запрета флибустьеров, если Палата представителей или президент другой партии просто заблокируют продвижение законопроекта.

Но флибустьер все еще мог выжить при едином партийном контроле. Сенаторы часто говорят о своей принципиальной поддержке флибустьера. Но взгляды сенаторов на правила чаще формируются их взглядами на политику. Скорее всего, потребуется конкретная мера, с которой согласились бы сенаторы от партии большинства, и о которой они достаточно позаботились, чтобы запрет пирата стоил того. Как показывает опыт республиканцев в первые два года правления Трампа, такие предложения легче вообразить, чем воплотить в жизнь.

Кроме того, отдельные сенаторы могут счесть флибустьер полезным для своей личной власти и политических целей, поскольку он позволяет им принимать меры в качестве заложников в надежде добиться уступок. Между тем лидерам партии большинства необходимость получить 60 голосов для прекращения дебатов помогает им переложить вину на партию меньшинства за бездействие по вопросам, которые нравятся некоторым, но не всем элементам их собственной партии. Наконец, сенаторы могут быть обеспокоены будущим; в эпоху частых смен контроля над палатой законодатели могут опасаться, что изменение правил сейчас поставит их в невыгодное положение в ближайшем будущем.