Должна ли Украина сохранить ядерное оружие?

Российское вторжение поставило под вопрос эффективность Будапештского меморандума. Вот мысли ведущего переговорщика об этой важной вехе в области контроля над вооружениями.

РОУЗ ГОТТЕМЮЛЛЕР

Как и положено в этот период жизни, в конце карьеры, я прибирался в шкафах. Недавно я нашел письмо, которое получил от президента Билла Клинтона 9 декабря 1994 года. Он подписал его в тот день, когда я покидал его Совет национальной безопасности, чтобы занять пост в Международном институте стратегических исследований в Лондоне.

Президент написал: «Два ваших достижения… заслуживают особой похвалы. Во-первых, это ваша неустанная работа по разработке и содействию в переговорах по Трехстороннему заявлению между Россией, Украиной и Соединенными Штатами, которое приведет к выводу всего ядерного оружия с Украины. Вторым… было ваше лидерство… в обеспечении присоединения Беларуси, Казахстана и Украины к Договору о нераспространении ядерного оружия… Это достижения всей жизни».

Читая сейчас это письмо, я должен проверить свою совесть: стоило ли праздновать эти достижения? Или я и мои коллеги в администрации Клинтона должны были предвидеть то зло, которое обрушится на Украину 30 лет спустя? Я не могу знать, но, по крайней мере, могу сказать, как я думал об этом в то время.

Будапештский меморандум

Украина, Казахстан и Беларусь получили заверения в Будапеште 5 декабря 1994 года, что, как только они сдадут свое ядерное оружие, они будут защищены от нападения. Российская Федерация, Соединенные Штаты и Соединенное Королевство «подтвердили свое обязательство воздерживаться от угрозы силой или ее применения против территориальной целостности или политической независимости» каждой из трех стран.

Известно, что эти заверения не содержались в юридически обязывающих документах, которые они получили, Будапештских меморандумах, но страны, предоставившие их, подтвердили юридическое обязательство, закрепленное в Уставе Организации Объединенных Наций. И делали они это на самом высоком уровне: президент России Борис Ельцин, президент США Билл Клинтон и премьер-министр Великобритании Джон Мейджор подписали индивидуальные меморандумы.

Таким образом, Украина, Казахстан и Беларусь стали неядерными государствами Договора о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО), поскольку согласились отказаться от ядерного оружия на своей территории. Что касается боезарядов для стратегических средств доставки (ракет и бомбардировщиков), то в Украине их было 1900, в Казахстане — 1410, в Белоруссии — 100.

Средства доставки могут быть уничтожены на месте, но боеголовки будут переданы России, которая станет единственным ядерным государством ДНЯО, возникшим после распада Советского Союза. России придется ликвидировать большую часть боеголовок, хотя некоторые из них из Беларуси будут передислоцированы на ракеты в России.

Критики собирают силы

Будапештский меморандум Украины подвергается критике с тех пор, как русские захватили Крым и начали войну на Донбассе в 2014 году.Однако нападки на него достигли новых высот с тех пор, как 24 февраля Россия вторглась в Украину. Среди украинцев не кто иной, как президент Владимир Зеленский, раскритиковали соглашение на Мюнхенской конференции по безопасности в 2022 году, всего за несколько дней до вторжения. Его министр иностранных дел Дмитрий Кулеба сказал Лесли Сталю в программе CBS «60 минут» 20 февраля 2022 года, что отказ Украины от ядерного оружия был ошибкой; в связи с этим Соединенные Штаты «должны» Украине. А Леонид Кучма, который был президентом Украины на момент подписания Будапештского меморандума, заявил Би-би-си: «Без ядерного оружия Украина не в состоянии адекватно ответить России».

Эксперты за пределами Украины ставят под сомнение первоначальную основу Будапештского меморандума и бьют тревогу, что его провал может подстегнуть распространение ядерного оружия. (См., например, «Российско-украинская война может быть плохой новостью для ядерного нераспространения», написанная Майклом О'Хэнлоном и Брюсом Риделем из Брукингского института.) будет к режиму ядерного нераспространения, как утверждает Тоби Далтон в «Ядерном нераспространении после российско-украинской войны» (Джорджтаунский журнал международных отношений, апрель 2022 г.).

Плохой исход для Украины вызовет давление на страны с большими и опасными соседями. Такие страны могут рассматривать приобретение ядерного оружия как единственный ответ на вопрос о своей безопасности. Напротив, хороший исход для Украины при поддержке США и их союзников подкрепил бы аргументы этих стран в том, что они должны отказаться от ядерного оружия и продолжать полагаться на обычные средства защиты. Среди союзников США также укрепится вера в расширенный потенциал ядерного сдерживания США.

По правде говоря, большинство внешних экспертов не полностью поддерживают идею о том, что Украина должна была сохранить свое ядерное оружие в 1994 году. Они в основном отражают идею о том, что Будапештский меморандум стоил того.Как утверждает Марьяна Буджерин в статье «Была ли Украина ошибкой, отказавшись от своего ядерного оружия?» (Иностранные дела, апрель 2022 г.), меморандум провалился, потому что Россия не соблюдала его, а США не уделяли должного внимания. Даже украинские комментаторы подчеркивают, что Киеву было бы трудно и дорого поддерживать ядерный арсенал с течением времени. Отсутствие в Украине предприятий по обогащению расщепляющихся материалов было бы особенно дорогостоящей проблемой.

Что мы видели и думали…

Этот поток критики было трудно выдержать. Снова и снова мне и другим участникам переговоров с США приходилось отвечать на вопрос: «О чем вы думали? Разве вы не знали, что Украине придется сдерживать Россию, а ядерное оружие позволит ей это сделать?»

Ответ — нет. В то время, когда мы вели переговоры о разделе советского ядерного арсенала, все бывшие советские республики согласились соблюдать границы, в которых они существовали на момент распада СССР. Россия согласилась с тем, что Крым находится в пределах границ Украины, и подтвердила эту позицию в 1997 году, когда две страны подписали несколько юридически обязывающих договоров, регулирующих отношения между Россией и Украиной и права базирования российского флота в Севастополе.

Трехсторонние переговоры, которые мы вели с украинцами и русскими, были жесткими, но дружескими. Действительно, Москва и Киев сами проработали некоторые из наиболее деликатных вопросов, таких как доступ украинских инспекторов, чтобы убедиться, что боеголовки, вывозимые из Украины и возвращающиеся в Россию, действительно демонтируются, а не передислоцируются. Насколько я знаю, это один из немногих примеров, когда иностранных инспекторов пускают на объекты секретных боезарядов, но, конечно, украинцы не были настоящими «иностранцами», поскольку служили в советских ядерных силах. Они уже знали боеголовки вдоль и поперек.

Именно из-за того, что в Украине оказалось так много бывших офицеров-ядерщиков, я полагаю, что некоторые в Киеве думали, что они смогут сохранить боеголовки и создать независимый ядерный арсенал. Генерал-полковник Владимир Толубко, например, был старшим командующим в Ракетных войсках стратегического назначения, межконтинентальных ракетах наземного базирования, столь важных для советской стратегии ядерного сдерживания. На протяжении всего периода переговоров он публично заявлял, что Украина может стать национальной ядерной силой.

Мы, американцы, в ответ возразили, что с технической точки зрения это будет не так просто. Командование и управление ядерными ракетами, расположенными в Украине, базировалось в Москве. Чтобы создать независимую силу, эти линии командования и управления должны быть гильотинированы и создана новая система, связанная с руководством в Киеве. На мой взгляд, подобное действие привело бы к скорейшему конфликту между Россией и Украиной, возможно, даже ядерного характера.

Более того, политические и экономические издержки для Украины были бы высокими. На этот счет мы утверждали, что Украина изолирует себя как раз в тот момент, когда ей нужна помощь для установления своей независимости и суверенитета, в том числе здоровой экономики, способной стоять на ногах. Высокотехнологичные отрасли, базирующиеся в Украине, такие как космическая и авиационная промышленность, могли бы процветать только в том случае, если бы у них был доступ к мировому рынку.

Мы утверждали, что если бы Украина настаивала на сохранении своего ядерного оружия, ей было бы отказано в таком доступе. Вместо этого он будет изолирован, не в состоянии вести бизнес. Мы подчеркнули готовность Соединенных Штатов помочь Украине процветать, но не в том случае, если они будут настаивать на том, чтобы стать ядерной державой. Короче говоря, мы видели путь Украины к становлению жизнеспособным национальным государством как путь экономического и политического развития и скорейшего выхода на мировую арену. Настаивание на ядерном статусе изолировало бы Украину и, в конце концов, разрушило бы этот процесс.

Боевой дух Украины

Несмотря на мою боль от российского вторжения в Украину и все, что с этим связано — зверства, смерти, ущерб, как человеческий, так и материальный, — я продолжаю верить, что формирование Украины как нации было бы чахлым с самого начала, если бы она настаивал на сохранении ядерного оружия. Вместо этого Украина купила себе три десятилетия, чтобы стать суверенным государством с сильной национальной идентичностью и приверженностью независимости и демократическим принципам. Дорога была тернистой — Украину мучили коррупция, грязная политика, плохие экономические показатели, вмешательство Москвы, — но она выстояла.

Я бы даже сказал, что сильное чувство национального самосознания Украины, родившееся за эти 30 лет, дало ей дух для столь успешной войны с Россией. При этом он завоевал уважение и даже благоговение своих друзей по всему миру. С этой точки зрения его решение стать государством, не обладающим ядерным оружием, в 1994 году было правильным.

Роуз Геттемюллер — лектор Стивена С. Хази в Центре международной безопасности и сотрудничества Института Фримена Спогли при Стэнфордском университете. До прихода в Стэнфорд она была заместителем генерального секретаря НАТО с 2016 по 2019 год. До прихода в НАТО она почти пять лет работала заместителем секретаря по контролю над вооружениями и международной безопасности в Государственном департаменте США. Будучи помощником госсекретаря по контролю над вооружениями, проверке и соблюдению в 2009 и 2010 годах, она была главным переговорщиком США по Новому договору о сокращении стратегических наступательных вооружений (СНВ) с Российской Федерацией.

До государственной службы она была старшим сотрудником Фонда Карнеги за международный мир. С 2006 по 2008 год она занимала должность директора Московского центра Карнеги, а в настоящее время является внештатным научным сотрудником Программы ядерной политики Карнеги. Она также является научным сотрудником Института Гувера. Ее предыдущая статья для ФСЖ был взгляд на американо-российские переговоры по контролю над ядерными вооружениями, май 2020 г.

Читать далее.

• «Дело против новой гонки вооружений», Роуз Геттемюллер, Иностранные дела, август 2022 г.
• «Переговоры между США и Россией по контролю над ядерными вооружениями — краткая история», Роуз Геттемюллер, Журнал дипломатической службы, май 2020 г.
• Договор о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО), Управление Организации Объединенных Наций по вопросам разоружения
• «Краткий обзор Украины, ядерного оружия и гарантий безопасности», Ассоциация по контролю над вооружениями, февраль 2022 г.