Зачем президенту ядерные коды

• Архивные выпуски
• Представления и письма
• Редакционные статьи
• Интервью
• Отзывы о книге
• Книги заметок
• Рекламируйте с нами
• Разрешение на перепечатку

Вход/Выход

«На самом деле у меня есть неплохая коллекция Контроль над вооружениями сегодня, которые я читал на протяжении всей своей карьеры. Это одна из немногих действительно серьезных публикаций по вопросам контроля над вооружениями».

— Гэри Самор
Бывший координатор Белого дома по контролю над вооружениями и терроризму с применением оружия массового уничтожения.
Полномочия по запуску ядерных пусков: слишком важное решение только для президента

Последние ресурсы ВДА

• Совет МАГАТЭ снова осуждает Иран
  (21 ноября 2022 г.)
• США и Россия обсудили угрозы применения ядерного оружия
  (17 ноября 2022 г.)

• США и Россия обсудили угрозы применения ядерного оружия
  (17 ноября 2022 г.)
• Оборонный бюджет США и война России с Украиной
  (1 ноября 2022 г.)

• Контроль над вооружениями сегодня

Как это было на заре атомной эры, президент обладает исключительными полномочиями санкционировать использование ядерного оружия Соединенными Штатами. Со времен бомбардировок Хиросимы и Нагасаки во время Второй мировой войны Соединенные Штаты или какая-либо другая держава не наносили ядерный удар. Однако в последние годы заметно возрос интерес к прекращению этого исключительного контроля над самым смертоносным оружием на земле.

Призывы к разделению этой власти обострились во время последней администрации, когда президент Дональд Трамп имел привычку в одностороннем порядке менять национальную политику со скоростью твита. Призывы продолжались и во время президентства Байдена 1 , даже среди демократов, выступающих против Трампа, которые пришли к пониманию того, что ни один лидер не должен иметь односторонний контроль над полномочиями по запуску ядерного оружия. Различные политики 2 , а также эксперты в области права и национальной безопасности 3 призвали к новому процессу, требующему участия нескольких сторон до того, как будет санкционирована ядерная атака, вместо того, чтобы продолжать позволять одному человеку контролировать решение.

В целом в этих предложениях проводится различие между первым и вторым применением ядерного оружия. Большинство экспертов оставили бы нетронутыми единоличную власть президента в случаях повторного применения, то есть когда Соединенные Штаты уже находятся под ядерной атакой и должны быстро реагировать в целях самообороны. Основная проблема возникает, когда президент намеревается инициировать первое применение ядерного оружия. В том случае, когда есть время привлечь других к принятию решения, необходимо и оправдано, чтобы полномочия президента были должным образом и разумно ограничены.

Варианты сдерживания президента

Есть несколько предложений по сдерживанию президента. Один из них потребовал бы консенсуса между президентом, вице-президентом и спикером Палаты представителей 4 — двумя лицами, следующими в очереди в предусмотренной конституцией цепочке президентской преемственности.Другое предложение предполагает, что президент привлечет к принятию решений генерального прокурора и министра обороны. 5 Выдвигая одну из самых нелепых идей, другие даже отстаивали роль Верховного суда. 6 Некоторые эксперты призвали к консультациям, 7 а не к консенсусу, требование, согласно которому президент обсудил бы важное решение с рядом высокопоставленных советников по национальной безопасности, прежде чем санкционировать запуск ядерного оружия, но не был бы связан тем, что они советуют. . Наконец, некоторые политики выступали за законы, запрещающие президенту санкционировать ядерную атаку в первую очередь в отсутствие объявления войны Конгрессом. 8 Ни один из этих вариантов не является реалистичным или приемлемым.

Первое предложение должно быть отклонено, потому что оно потребует одобрения спикера Палаты представителей, лица, не входящего в исполнительную власть. Часто этот человек будет из другой политической партии, чем президент. С одной стороны, это можно рассматривать как преимущество. Из-за масштабности решения требование консенсуса между людьми, стоящими на противоположных сторонах политического пути, на первый взгляд кажется разумным. Однако по мере прояснения деталей дело может привести к политической торговле лошадьми. Кроме того, невозможно переоценить важность действий на основе национального единства, учитывая серьезные последствия, которые могут возникнуть в результате применения ядерного оружия.

Несмотря на очевидность, такие соображения не являются убедительными в данном контексте. Запуск ядерного оружия должен оставаться решением национальной безопасности. Он не должен быть предметом политических игр в ситуации, которая вполне может оказаться для Соединенных Штатов жизненно важной. Мог ли кто-нибудь представить, чтобы Трамп добивался одобрения первого ядерного удара от спикера Нэнси Пелоси (штат Калифорния)? Нынешняя ядовитая политическая атмосфера в СШАполитика, как мы надеемся, утихнет, но решения с такими экзистенциальными последствиями всегда должны отражать примат национальной безопасности над политикой.

Кроме того, добавление участия Конгресса в таком жизненно важном решении для национальной безопасности нарушило бы принцип разделения властей. Только президент наделен полномочиями главнокомандующего. Это не умаляет роли Конгресса в военных вопросах. Конгресс имеет право объявлять войну, хотя формально он не делал этого со времен Второй мировой войны; разрешает военное применение силы, за исключением войны, в соответствии с законом; и ему поручено санкционировать и выделять средства для вооруженных сил и устанавливать правила отправления военной юстиции. Тем не менее право выбора методов ведения войны должно оставаться исключительно за исполнительной властью.

Второе предложение слишком сильно отклоняется от президентской цепочки преемственности, исключая вице-президента и включая генерального прокурора. В настоящее время, если вице-президент должен стать президентом, этот человек также, по-видимому, быстро получит контроль над кодами запуска ядерного оружия. Любая попытка реформировать этот процесс принятия решений не должна исключать первого человека, на которого возлагается эта ответственность. Генеральный прокурор, хотя он, безусловно, входит в состав исполнительной власти и часто занимается юридическими аспектами вопросов национальной безопасности, не имеет повседневного участия в военных делах. Кажется бессмысленным делать человека, занимающего эту должность, участником одного из самых важных военных решений, когда-либо принятых. Это не умаляет преимущества привлечения к процессу адвоката; такое участие имеет решающее значение для обеспечения соблюдения всех применимых законов. Тем не менее, более разумно привлечь юристов, хорошо разбирающихся в оценке законности применения силы.

Роль Верховного суда?

Третье предложение, связанное с участием Верховного суда, страдает от тех же проблем с разделением властей и нехватки опыта, которые возникли бы в только что обсужденных предложениях. Действительно, даже сам Верховный суд вряд ли сочтет допустимым собственное вмешательство. В деле Смит против Обамы 9 Окружной суд США по округу Колумбия опирался на судебную практику Верховного суда, отказываясь решать вопрос о том, санкционировал ли Конгресс применение силы против группировки «Исламское государство» посредством разрешений 2001 и 2002 годов на использование военной силы. силой на том основании, что это представляет собой политический вопрос. Суд постановил, что вопросы внешней политики и национальной безопасности текстуально переданы политическим ветвям власти, то есть переданы исполнительной или законодательной ветвям самой Конституцией. Он счел неуместным такого рода судебные догадки о применении исполнительной властью разрешений к фактам на местах во время продолжающихся боевых действий. Следуя этой линии прецедентного права и рассуждений, Верховный суд также, вероятно, сочтет, что вопрос о применении ядерного оружия является вопросом, для решения которого ему не хватает опыта, и что это, безусловно, политический вопрос, предназначенный для решения двумя политическими ветвями власти. правительство.

Даже если бы судьи были вовлечены в процесс принятия решений в большей степени в своем личном качестве юристов и ученых, тем самым избегая правовых вопросов прецедента и политических вопросов, было бы неосторожно лишать судей их роли в суде. Хотя судебный процесс, возможно, не является особенно острой проблемой после массированной ядерной атаки, использование ядерного оружия в меньших масштабах, безусловно, может привести к судебным искам, как это случалось в прошлом с ядерными испытаниями. Если бы такие иски действительно возникали, у тех судей, которые участвовали в решении о выдаче разрешения, возник бы конфликт интересов, требующий их отвода.

Хотя судьи периодически отказываются от участия в делах, никогда не существовало целой категории дел, по которым основной предмет обязательно мешал бы Верховному суду заседать в полном составе. Если бы судьи участвовали в предложенном порядке, это помешало бы суду рассмотреть во всей полноте весь предмет, а именно санкционирование ядерного нападения и его последствия. Учитывая важность этого вопроса, любые вытекающие из него дела должны рассматриваться судом в полном составе.

Эти предложения, призывающие к консультациям с различными советниками по национальной безопасности, не создают достаточных ограничений для этого важного процесса принятия решений. Основная предпосылка необходимости реформы заключается в предотвращении произвольного или необоснованного разрешения на применение ядерного оружия. Одних только консультаций недостаточно для проверки полномочий президента в случаях применения ядерного оружия первыми, и такие обсуждения, вероятно, будут происходить в любом случае. Кроме того, в концепции консультаций присутствует двусмысленность, что еще больше умаляет их полезность в этом жизненно важном контексте национальной безопасности. Требование консенсуса обеспечивает четкую проверку власти президента, чего не могут сделать простые консультации.

Наконец, хотя роль Конгресса в ведении войны крайне важна, его участие в принятии решения о применении ядерного оружия несостоятельно. Помимо причин, ранее упомянутых в отношении того, почему участие Конгресса неуместно в данных обстоятельствах, одной из наиболее веских причин для его исключения является практичность. Любая дискуссия относительно возможного санкционирования ядерной атаки носит крайне деликатный характер и требует полной секретности. Один только размер Конгресса делает его плохим хранителем секретов. В случае утечки информации о принятии решения о применении ядерного оружия Соединенные Штаты, скорее всего, столкнутся с ударом в первую очередь, что сделает этот вариант просто неработоспособным.

Несостоятельность односторонних действий

Тем не менее, безусловно, есть смысл взять это потенциально апокалиптическое решение из рук одного человека. История показывает, что временами предыдущие президенты действовали в состоянии инвалидности, будь то Джон Кеннеди под воздействием болеутоляющих средств или Ричард Никсон в состоянии алкогольного опьянения. В случае с Трампом многие подвергали сомнению его процессы принятия решений, считая его эмоциональным и импульсивным, часто игнорируя его советников. Из-за возраста Джо Байдена — 78 лет, он является самым старым человеком, избранным президентом, — некоторые люди задаются вопросом, как долго он сможет привносить ясность и стойкость в свою работу. Этого достаточно, чтобы привлечь других для согласования важного решения по ядерному оружию, но вопрос выходит далеко за рамки даже этих примеров. Ни один человек, каким бы мудрым и сдержанным он ни был, не должен владеть единоличной властью потенциально инициировать разрушение мира.

В ситуациях, когда Соединенные Штаты или их союзники подверглись нападению с применением ядерного оружия, когда решение о ответном ударе должно быть принято в течение нескольких минут, президент должен сохранить за собой исключительное право санкционировать его применение. В случаях первого применения, когда у Соединенных Штатов есть время решить, начинать ли нападение, разрешение на запуск ядерного оружия должно требовать единодушного согласия президента, вице-президента и министра обороны.

Требование одобрения вице-президента имеет смысл, потому что этот человек является первым в президентской линии преемственности. Если президент умрет, уйдет в отставку, станет недееспособным или будет отстранен от должности, вице-президент берет на себя ответственность за коды запуска ядерного оружия и, по-видимому, уже знаком с процессом. Это также обеспечило бы политическую подотчетность единственного другого официального лица США, избираемого всей нацией.

Требование согласия министра обороны разумно по нескольким причинам.Во-первых, предполагается, что человек на этой должности обладает необходимыми военными знаниями, чтобы понять полезность и последствия развертывания ядерного оружия. Предполагается также, что этот человек понимает практические аспекты вооруженного конфликта и должен участвовать в оценке такого рода эскалации.

Во-вторых, применение силы требует соблюдения права вооруженных конфликтов. Конечно, в случае, если Соединенные Штаты уже пострадали или столкнутся с неизбежным ядерным нападением, политическое сопротивление использованию страной ядерного оружия в целях самообороны, вероятно, будет незначительным. Более сложным анализом будет законность первого применения ядерного оружия против противника, который атакует или, как считается, готовит неминуемое нападение на территорию США, силы США за границей, союзников США или интересы США с помощью обычных средств.

Юристы Министерства обороны, независимо от того, являются ли они гражданскими судьями или судьями в форме, регулярно проводят оценку соблюдения правовых норм в отношении применения силы и применения обычного оружия. Если Соединенные Штаты обнаружат, что рассматривают возможность использования ядерного оружия, они должны использовать опыт этих юристов. Для обеспечения того, чтобы участие этих юристов не зависело от потенциально произвольных намерений министра обороны, процесс реформы должен включать положение о том, что министр должен запрашивать юридическую помощь и делиться этими оценками с президентом и вице-президентом.

Насколько это возможно, в консультациях должен участвовать государственный секретарь, который является самым высокопоставленным членом кабинета; но фактическое одобрение решения должно оставаться за президентом, вице-президентом и министром обороны. Хотя государственный секретарь ведет переговоры по договорам о ядерном оружии и следит за соблюдением этих соглашений, Государственный департамент работает над предотвращением конфликтов, а не над развязыванием войны.

В случае, если время имеет решающее значение, а вице-президент и министр обороны мертвы, ранены или с ними невозможно связаться, заместитель министра обороны и следующее лицо в президентской линии преемственности в исполнительной власти — государственный секретарь — должны принять совместное решение. Цель должна состоять в том, чтобы отдать приоритетную роль должностному лицу, непосредственно отвечающему за ядерное оружие, министру обороны или заместителю министра.

Серьезность, связанная с любым потенциальным применением или даже угрозой применения ядерного оружия, требует более жестких ограничений на способность президента санкционировать такие действия в сценарии применения первым. Учитывая такой масштаб, эти изменения должны быть осуществлены посредством двухпартийного законодательства. Конгресс должен сделать это приоритетом в этом году.

1. Стив Херман, «Демократы хотят, чтобы Байден отказался от единоличного права на ядерные пуски», Голос Америки, 26 февраля 2021 г., https://www.voanews.com/usa/us-politics/democrats-want-biden-relinquish -единоличный-авторитет-ядерные-пуски.

3. Эрнест Дж. Мониз и Сэм Нанн, «Президент и ядерное оружие: значение единоличной власти в современном мире», Инициатива по борьбе с ядерной угрозой, декабрь 2019 г., https://media.nti.org/documents/The_President_and_Nuclear_Weapons_Implications_of_Sole_Authority_in_Todays_World.pdf.

4. Лисбет Гронлунд и др., «Экспертное предложение: как ограничить полномочия президента отдавать приказы об использовании ядерного оружия». Бюллетень ученых-атомщиков, 8 января 2021 г., https://thebulletin.org/2021/01/an-expert-proposal-how-to-limit-presidential-authority-to-order-the-use-of-nuclear-weapons.

5. Ричард К. Беттс и Мэтью Ваксман, «Охрана процедур запуска ядерного оружия: предложение», Lawfare, 19 ноября 2017 г., https://www.lawfareblog.com/safeguarding-nuclear-launch-procedures-proposal.

7. Брюс Блэр, «Усиление проверок президентского управления по запуску ядерных пусков». Контроль над вооружениями сегодня, январь/февраль 2018 г., стр. 6–13.

8.Закон об ограничении первого применения ядерного оружия от 2019 г., HR 669, 116th Cong. (2019).

9. Смит против Обамы, 217 F. Supp. 3d 283, 298–300 (DDC 2016).

Дэвид С. Джонас является партнером юридической фирмы FH+H в Тайсонсе, штат Вирджиния. После ухода в отставку с должности офицера морской пехоты, где он работал специалистом по планированию ядерного нераспространения в Объединенном комитете начальников штабов, он занимал должность главного юрисконсульта Национального управления по ядерной безопасности и Совета по безопасности оборонных ядерных объектов. Он преподает созданный им курс по законодательству и политике в области ядерного нераспространения в качестве адъюнкт-профессора в юридическом центре Джорджтаунского университета и на юридическом факультете Университета Джорджа Вашингтона. Брин Маквортер окончила юридический факультет Университета Джорджа Вашингтона в 2021 году. Она изучала и писала статьи по вопросам нераспространения ядерного оружия.